Hvordan beregne utslippseffekter, kostnader og andre konsekvenser av klimapolitikken? Hva er utslippseffekten av statsbudsjettet? Og hvor er det størst behov for kunnskapsutvikling innen tiltaks- og virkemiddelanalyser?

Dette er noen av spørsmålene Teknisk beregningsutvalg for klima fikk i oppdrag å besvare. Utvalget ble opprettet i 2018 basert på anmodningsvedtak knyttet til behandlingen av klimaloven i Stortinget. Det ble lagt vekt på at «Beslutningstakere på alle nivåer er avhengige av at det i størst mulig grad gjøres beregninger av klimaeffekter av ulike tiltak som kan være aktuelle».

Gode metoder for å beregne kostnader og utslippseffekter er nødvendig del av myndighetenes beslutningsgrunnlag i klimapolitikken. Utvalget har i den siste perioden vurdert og kommer med anbefalinger til bruk og videreutvikling av metoder som kan benyttes til å belyse utslippsutviklingen, samt kostnader og utslippsvirkninger av politikk som vurderes gjennomført. Dette arbeidet oppsummeres i temarapporten Metoder til bruk i klimaanalyser. I temarapporten Klimaeffekt av statsbudsjettet kommer utvalget med anbefalinger om metoder for å beregne klimaeffekt av statsbudsjettet. Disse temarapportene oppsummeres i årsrapporten fra utvalget.

Utvalget har i tidligere perioder vurdert og kommet med anbefalinger til utvikling av ulike typer metoder isolert. Her finner du utvalgets årsrapporter og temarapporter fra hele mandatsperioden.

Metoder til bruk i klimaanalyser

I rapporten «Metoder til bruk i klimaanalyser» vurderer utvalget metoder som kan dekke forvaltningens behov for klimaanalyser. Med «klimaanalyser» mener utvalget analyser for å anslå endringer og utvikling i utslipp av klimagasser, og øvrige konsekvenser av klimapolitikken. I rapporten vurderer utvalget ulike metoder som utvalget anser som særlig relevante eller som har egenskaper som kan være relevante for å dekke forvaltningens behov for klimaanalyser. Disse inkluderer makroøkonomiske modeller, sektormodeller, elastisitetsmodeller, tiltaksanalyser, økonometriske metoder og scenarioanalyser.

For å ha kunnskap om utslippsutviklingen og effekten av politikk, har forvaltningen behov for metoder som dekker alle virkemidler og utslippskilder på ulikt detaljnivå. Et sentralt spørsmål i arbeidet med klimapolitikken er hvordan utslipp og opptak av klimagasser vil utvikle seg gitt videreføring av eksisterende eller planlagt politikk, og i hvilken grad utviklingen bidrar til oppnåelse av klimamål. Da er det behov for metoder som kan bidra med kunnskap om den samlede virkningen av eksisterende og ny politikk, inkludert hvordan virkemidlene virker sammen.

Utvalget finner at for en del typer virkemidler, som skatter og avgifter, krav og reguleringer og infrastrukturtiltak, har forvaltningen tilgang til metoder som er relativt godt egnet til å anslå kostnads- og utslippsvirkninger på mellomlang til lang sikt (rundt 2030). For enkelte typer virkemidler finnes det i liten grad godt egnede metoder, eller metodene kan være vanskelig å anvende. Dette gjelder særlig støtteordninger rettet mot utvikling og spredning av ny utslippsreduserende teknologi, informasjonsvirkemidler og dulting, samt virkemidler som påvirker utslipp og opptak fra skog og arealbrukssektoren via økonomisk aktivitet. Virkninger av disse kan også være utfordrende å tallfeste.

For analyser av utslipps- og kostnadsvirkninger på kort sikt (mindre enn fem år) har forvaltningen i liten grad egnede metoder i dag. I en rapport på oppdrag for utvalget peker og vurderer Statistisk sentralbyrå (SSB) alternativer for utvikling av metoder til kortsiktige klimaanalyser. Utvalget anbefaler at forvaltningen i samarbeid med SSB kommer fram til hva som er mest fornuftig vei videre.

Sammenliknet med analyser på kort og mellomlang sikt, vil det i analyser langt fram i tid være større usikkerhet rundt forhold som utviklingen i teknologi, internasjonal økonomi og virkemiddelbruk, befolkningsvekst og tilgang på ressurser og kostnader. Utvalget anbefaler derfor at det gjennomføres scenarioanalyser mot 2050, for å belyse både hvordan ulike framtidsscenarioer påvirker mulig utslippsutvikling og ulike veier til måloppnåelse.

Tilgangen på knappe ressurser som areal, kraft, biomasse og spesialisert arbeidskraft påvirker mulighetene og kostnadene ved å nå klimamål. Siden overgang fra fossile til fornybare energikilder, og særlig elektrifisering, er et viktig klimatiltak, mener utvalget at det er viktig med gode metoder som kan belyse sammenhengen mellom klimapolitikk og energimarkedene. Utvalget har også sett på mulighetene for å utvikle metoder som kan belyse hvordan økonomisk utvikling og politikk påvirker etterspørselen etter areal.

Klimaeffekt av statsbudsjettet

For å beregne klimaeffekt av statsbudsjettet mener utvalget at det er særlig viktig å utvikle gode metoder for å kunne vurdere budsjettets bidrag til oppnåelse av de norske klimamålene. Samtidig anerkjenner utvalget at det ikke virker praktisk mulig å få et helt enhetlig, fullstendig og detaljert anslag på klimaeffekten av hele budsjettet. En del av utfordringen med å beregne klimaeffekten av statsbudsjettet er det store omfanget og mangfoldet av typer bevilgninger og vedtak.

Utvalget anbefaler derfor en stegvis tilnærming:

  • Første steg er å sortere og kategorisere postene etter klimaeffekt.
  • Neste steg er å forsøke å anslå utslippseffekten av viktige enkeltposter eller grupper av poster.
  • Til slutt anbefaler utvalget at disse anslagene brukes som en del av grunnlaget for å vurdere budsjettets bidrag til måloppnåelse, der det også tas hensyn til at statsbudsjettet bare er en del av den samlede klimapolitikken.

For å vurdere budsjettets bidrag til måloppnåelse mener utvalget at det er mest hensiktsmessig å videreutvikle metodene som allerede brukes i regjeringens klimastatus og -plan som publiseres i forbindelse med statsbudsjettet (se for eksempel Særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2023-2024)).

Alle statlige tiltak og virkemidler skal utredes i tråd med utredningsinstruksen, og klimavirkning skal utredes som del av dette. En viktig anbefaling fra utvalget er mer systematisk bruk av informasjon fra slike utredninger. Det stilles krav til disse i utredningsinstruksen. Utvalget peker på at utredningene bør bidra til informasjon om utslippseffekten av ulike bevilgninger på beslutningstidspunktet, og at forvaltningen bør vurdere å utarbeide føringer for mer standardisert informasjon om utslippsvirkning, slik at resultatene i størst mulig grad kan brukes til å anslå utslippsvirkninger av endringer på statsbudsjettet direkte. Bedre metoder for utredninger som anbefalt i temarapporten «Metoder til bruk i klimaanalyser» vil også bidra til bedre vurderinger av klimaeffekt av statsbudsjettet.

Som et ledd i å nå Norges klimamål er det viktig å ha gode metoder for å anslå klimaeffekten av politikk. Det er også viktig å anerkjenne at mange viktige utslippseffekter er vanskelige å tallfeste. I vurderinger av måloppnåelse mener utvalget at det derfor er avgjørende å ikke fokusere kun på den politikken som har effekter som kan tallfestes og at utslippsberegningene suppleres med kvalitative vurderinger.

Organisering

I årsrapporten gjør utvalget vurderinger av, og kommer med anbefalinger om, hvordan arbeidet med klimaanalyser og metodeutvikling på klimaområdet bør organiseres. Rapporten inkluderer også en oppsummering av de to temarapportene.

Flere av utvalgets anbefalinger innebærer økt behov for samarbeid, systematikk og sterkere koordinering av analysearbeidet. For å kunne sammenlikne og sammenstille resultater fra analyser gjennomført i ulike deler av forvaltningen og analysemiljøer, bør det legges til rette for samkjøring av forutsetninger og resultater. Utvalget mener forvaltningen bør vurdere om det er behov for bedre veiledningsdokumenter for klimaanalyser til bruk i offentlige utredninger og viser blant annet til at en slik veileder nylig er utviklet i Sverige. Videre mener utvalget at informasjon som er relevant for gjennomføring av klimaanalyser bør være lett tilgjengelig, for eksempel ved å samle slik informasjon på én nettside. Forskningsresultater kan være en viktig kilde til informasjon i virkemiddelvurderinger, som synes å utnyttes i mindre grad i utredninger i forvaltningen i Norge enn i våre naboland. Utvalget anbefaler at forvaltningen legger til rette for bruk av forskningsresultater og samarbeid med forskningsmiljøer.

For å kunne gjennomføre gode klimaanalyser som inngår i grunnlaget for politiske prosesser, har forvaltningen behov for tilgang til egnede metoder. Utvalget anbefaler at forvaltningen prioriterer kompetansebygging og ressurser til drift, vedlikehold og utvikling av sentrale verktøy, som dekker alle vesentlige utslippskilder og virkemidler. Utviklingsarbeid er ressurskrevende. Utvalget anbefaler derfor at forvaltningen legger opp til gradvis metodeutvikling og mener det er en fordel med koordinering av utviklings- og analyseoppdrag. Et tiltak som vil gjøre metodeutviklingen og analysearbeidet enklere, er deling av eksisterende data.

Utvalget anbefaler at det etableres et faglig råd som kan evaluere større klimaanalyser som gjennomføres av forvaltningen og komme med råd til videre metodeutvikling. En vesentlig fordel med et slik faglig råd er at det gir kontinuitet i arbeidet, slik at det er mulig å bygge opp nødvendig bredde og kompetanse over tid. Utvalget mener at det er en fordel om et slikt råd trekker på metodekompetanse i forskningsmiljøer i Norge og internasjonalt.